그린테이블 이슈브리핑 2018-1 헌법에 담아야 할 녹색가치 – 녹색개헌과제

그린테이블 이슈브리핑 2018-1 헌법에 담아야 할 녹색가치 녹색개헌과제

정부가 헌법개정안을 마련했다는 소식이다. 개헌은 역대 정부에서도 여러 차례 언급되었지만, 지난 19대 대선과정에서 후보들이 개헌 필요성을 언급하고 국민들의 요구 역시 분출되자 논의는 본격 궤도에 올랐다. 대선 당시 주요 후보들은 2018년 6월 지방선거와 동시에 개헌 국민투표를 함께 진행하자고 했다. 6·13 개헌을 목표로 급물살을 탈 듯 했던 개헌 논의는 큰 진전을 보지 못했다. 국회 헌법개정특별위원회는 개헌논의를 완결 짓지 못한 채 임기가 종료되었고, 헌법 개정 주요 의제를 중심으로‘헌법개정및정치개혁특별위원회(헌정특위)’를 재가동하고 있지만, 현 일정대로라면 6·13 지방선거와 동시 개헌 국민투표는 어려워 보인다. 쟁점에 대한 이견 조율 및 합의가 녹록치 않은 가운데, 개헌을 정략적으로만 활용하려 한다는 비판도 제기되고 있다. 국회 내 개헌 추진 일정이 지연되자, 정부는 대통령 직속 정책기획위원회 산하에 국민헌법자문특별위원회를 구성하여 정부 제안 개헌안 초안을 준비했다. 국민헌법자문특별위원회는 의견 수렴 과정을 거친 후 안을 마련하여 3월 13일 대통령에게 보고했다고 전해진다. 정부가 대통령 발의권을 행사한다면 3월 20일이 될 것으로 예상된다. 6·13 지방선거와 동시에 개헌 국민투표를 진행하기 위해서는 헌법개정안에 공고된 날로부터 60일 이내에 국회가 의결해야 하는 절차를 거쳐야 하는 일정을 고려한 것이다. 그러나 지난 3월 7일, 여야 5당이 함께 만난 청와대 오찬에서 야당은 개헌논의는 국회주도로 이루어져야 한다며 정부 주도 개헌 논의를 철회할 것을 요구했다. 대통령이 개헌안을 발의할지 여부는 아직 미지수다. 자유한국당은 지방선거·개헌 국민투표 동시 시행이 아닌 연내(10월 중) 국민개헌 투표를 주장하고 있는 상황이다.

 

개헌의 주요 쟁점

현행 헌법은 대통령 직선제를 외쳤던 1987년 6월 항쟁의 산물이다. 30년 전에 개정된 현 헌법은 시대적 변화를 반영하지 못하고, 기본권 보호에 부족하다는 지적이 많았다. 그러나 이번에 추진되는 개헌 요구는 그 필요성과 입장, 강조점이 각각 달라 다양한 쟁점이 존재한다.

 

국회 헌법개정특위는 의제별 핵심 쟁점으로 헌법 전문에 역사적 사실 및 시대적 가치 추가 여부, 수도 규정 신설 여부를 다룬 바 있다. 기본권 조항 검토 의제는 기본권 주체를 ‘국민’에서 ‘사람’으로 변경, 평등권 차별금지 사유 추가, 양성평등 또는 여성의 권익보호 규정 강화, 영장신청 주체 개정, 공무원의 노동3권 보장 강화, 동일가치노동 동일임금 원칙 등이다. 새로운 기본권으로 생명권, 안전권, 망명권, 정보기본권, 어린이·청소년·노인·장애인의 권리, 건강권, 소비자의 권리, 사상의 자유 신설 여부가 논의되었다. 지방분권 강화 관련 항목은 자치입법권 확대, 지방세조례주의, 총강에 지방분권국가 선언, 기본권으로서 주민자치권 신설 여부이다. 재정·경제민주주의 관련해서는 예산법률주의 도입, 감사원 소속 변경, 경제민주화 조항 강화, 토지공개념 규정, 경자유전원칙 폐지 여부를 논의했다. 제왕적 대통령제를 막기 위해 분권과 협치에 기반 한 정부형태 개편 논의도 주요 의제사항이다. 입법부 기능 및 책임성을 높이기 위해 양원제 도입, 국회의원 정수 조정 및 불체포 특권 폐지, 면책특권 남용 방지, 정부의 법률안 제출권 폐지, 헌법기관의 법률안 제출권 부여, 국민 발안제 도입을 검토했다. 또한 행정부 개편으로 국무총리제 유지 또는 정·부통령제 도입, 대통령 5년 단임제 변경 여부, 대통령 결선투표제, 대통령 특별사면권 제한을 논의했다. 정당 민주화를 위한 사항으로는 공천 민주성 규정 도입, 비례대표 선거원칙 명시, 선거권 및 피선거권 연령 하향 명시가 있다. 사법부 독립과 기본권 보장을 위해 대법원 및 헌법재판소 구성방식 개선, 대법원장 인사권 제한, 헌법재판관 자격제한 완화, 검찰총장 인사추천위원회 및 검사장 주민직선제 등을 다뤘다.

 

정부가 주도하는 국민헌법자문특위는 개헌안 마련과 관련하여 전문과 기본권, 정부형태(통치구조) 등과 관련하여 5·18 민주화운동 및 6·10항쟁 이념 계승 명시 등을 비롯하여 인간 보편적 권리를 국민에서 사람으로 확대, 새로운 기본권으로서 생명권, 정보기본권, 사회적 약자 보호권 추가, 환경권 강화 및 생태계·미래세대 보호 국가 책임 명시, 동일노동 동일임금 명시, 농업의 공익적 가치 보장, 소비자 권리 신설, 경제민주화 강화 토지공개념 명시, 대통령 임기, 대통령 결선투표제, 대한민국 수도 규정, 국가원수조항 폐지, 헌법재판소 자격 다양화, 자치입법권 확대, 자치 재정권 강화, 국민발안제, 국회 국회의원 국민소환제도, 감사원의 직무 독립성 강화, 국회의원 선거 비례성 강화, 국민참여예산제 여부 등을 둘러싼 내용들을 쟁점으로 논의를 진행했다. 정부의 개헌안이 윤곽을 드러냈다고 하나, 구체적인 내용은 아직 공개되지 않고 있다.

 

현재 정치권 내에서는 권력구조 개편방안을 둘러싼 이견이 논의의 진전을 가로막고 있는 주 요인이다. 더불어민주당은 현행 대통령제를 근간으로 4년 중임제를 당론화했다. 자유한국당은 외치(대통령)과 내치(국무총리)를 분리하는 이원집정부제를 주장하고 있다. 헌법에 5·18 민주화운동이나 촛불혁명 명시를 비롯하여 기본권에 관한 논의, 토지공개념·경제민주화 강화를 둘러싸고 입장 차이 역시 좁혀지지 않고 있다. 문구를 둘러싸고 이념 논쟁으로 치닫기도 한다. 정치공학에 따라 개헌 국민투표 시기가 불투명해지는 상황이다.

 

헌법에 담아야 할 녹색가치를 위한 여러 제안

 

국회와 정부 차원에서의 개헌논의 외에도 학계와 시민사회 내에서도 개헌과 관련한 논의를 활발하게 전개하며 각계각층의 목소리를 전달하고 있다. 녹색연합은 국민헌법자문특별위원회에 제안한 헌법에 담아야 할 녹색개헌 10대 과제를 제안했다. 헌법개정은 ‘녹색가치’를 국가 운영의 최상위 기본질서로 구축해 녹색사회의 근간을 세우기 위한 과정이어야 한다고 보며, 생명존중과 생태순환형 사회, 비폭력 평화와 녹색자치 실현이라는 녹색가치를 바탕으로 아래와 제안했다. 이는 향후 국회를 비롯해 정치권에 조문형태를 덧붙여 제출할 예정이다.

 

  1. 헌법 전문에 생태적으로 지속가능한 사회와 미래세대를 포함한 모든 생명이 존중되어야 함을 명시한다.
  2. 모든 사람은 생명권을 가지며, 생명체는 그 자체로 존엄한 가치가 있으며, 자연과 동물, 미래세대의 권리는 보장되며 대리될 수 있음을 명시한다. (제10조, 12조, 35조)
  3. 모든 사람이 법 앞에 평등하며, 누구든지 성, 종교, 사상, 지역, 출신, 인종, 언어, 연령, 신체조건, 정신 장애, 성적 지향 등 어떠한 이유로 차별을 받지 않음을 명시한다. (11조)
  4. 총강에 대한민국은 평화적 수단으로 평화를 실현하기 위해 노력해야 하며, 국제분쟁을 평화적으로 해결하는 것을 원칙으로 함을 명시한다.
  5. 모든 국민에게 법률이 정하는 바에 의한 국방의 의무가 있으나, 자신의 양심에 따라 집총 병역을 대체하여 법률에 따라 복무 할 수 있음을 명시한다. (39조)
  6. 국가는 생태 순환과 자연의 복원능력을 고려하여 지속가능한 경제 발전이 되도록 규제와 조정을 기해야 함을 명시한다. (119조)
  7. 생태적, 경관 가치가 큰 국토와 자원은 공동자산으로서 국가가 보호해야 하며, 국가는 국토의 지속가능한 보전과 이용을 위해 국토계획과 환경계획의 조화를 꾀해야 함을 명시한다. (120조)
  8. 다양한 의견과 민의가 제대로 반영된 대의기구로 기능하는 의회가 구성되어야 함을 명시한다. (41조) 민의가 정확히 반영된 의회란 (연동형)비례대표제를 말한다.
  9. 지방자치와 지방분권의 목적이 생명의 가치와 민주주의의 원리, 지역의 지속가능한 공동체, 풀뿌리 자치를 구현하기 위한 것임을 명시한다. (117조)
  10. 지속가능한 생태순환사회를 향한 녹색국가 실현을 위해 헌법에 국가 상위 기관으로서 생태환경위원회 설치를 명시한다. (신설)

 

 

참고로 녹색전환연구소의 녹색헌법(안)과 환경법률센터가 제출한 국민헌법자문특별위원회에 환경헌법제안 내용을 소개한다.

 

녹색전환연구소는 녹색헌법을 제안한 바, 녹색헌법에 담을 녹색가치를 생태적 지혜 / 사회정의 / 직접·참여·풀뿌리 민주주의 / 비폭력 평화 / 지속가능성 / 다양성 옹호 / 지구적 행동과 국제연대 라는 녹색당의 강령을 잣대로 삼아 조문에 반영했다. 녹색헌법(안)은 머리말과 8장 143조로 구성되어 있다. 쉽고 아름다운 우리말을 살려 썼다. 생명중심주의와 자치와 분권과 관련된 주요 내용은 아래와 같다.

 

<생명중심주의>

제1조 모든 생명은 존엄한 가치가 있다.

제5조 ➀ 모든 사람에게 산, 들, 강, 바다를 포함한 자연과 식물, 동물을 포함한 생물 그리고 유형, 무형의 문화유산을 이매세대를 위하여 보전할 의무가 있다.

제133조 기후변화, 생물의 멸종, 자연자원 고갈, 방사능 오염과 같은 생태환경 위기를 방지하여 지구의 순환과 재생을 보전하고, 자연이 주는 혜택은 물론 자연 이용 과정에서 생기는 환경적 불이익과 책임을 공정하게 분배하기 위해 생태환경위원회를 둔다

제8조 자연은 공동자원이므로 특정 개인이나 기업, 공공단체가 남용하지 못하며 인간으로서 최소한의 삶을 살기 위해 누구나 쓸 수 있다.

제5조 ➁ 모든 사람과 법인은 생태가 복원이 불가능할 정도로 파괴되거나 그렇게 될 위험에 처한 경우에 한하여 법률에 따라 자연의 생명권을 대변할 수 있다.

제7조 ➀ 대한민국은 평화적 수단으로 평화를 실현하기 위해 노력하며 인류 평화에 이바지한다.

<자치와 분권>

제34조 ➀ 모든 주민에게 자치권이 있다.

➁ 모든 주민에게 주민투표권, 주민발안권, 주민소환권, 주민소송권이 있다.

제142조 ➀ 헌법개정 제안은 직전 민의원 의원 선거권자 50분의 1 이상의 찬성으로 하거나 민의원이나 참의원 재적의원 3분의 1 이상의 찬성으로 할 수 있다.

제37조 ➀ 모든 국민에게 법률을 제안할 권리가 있다. 다만, 직전 민의원 의원 선거권자 총수의 100분의 1 이상의 찬성을 얻어야 한다.

제38조 ➀ 모든 국민에게 소환권이 있다. 직전 민의원 의원 선거권자 총수의 50분의 1 이상의 찬성으로 국회의원이나 탄핵소추의 대상이 되는 공직자를 임기만료 전에 소환하도록 요구할 수 있다.

제50조 ➀ 입법권은 자치의회와 국회가 행한다.

➁ 자치의회는 기초자치의회와 광역자치의회로 구성하고 기초자치의회는 기초지방자치단체의 조례를 입법하고, 광역자치의회는 광역지방자치단체의 법률과 조례를 입법한다.

➂ 국회는 민의원과 참의원으로 구성하며 국가의 법률을 입뻐한다.

➃ 국가의 법률은 광역지방자치단체의 법률보다 상위의 효력이 있다. 다만, 헌법에 광역자치의회가 법률로 정할 수 있도록 정한 사항에 대해서는 그 법률을 우선 적용한다.

제52조 ➂ 광역자치의회는 주민자치를 실현하기 위하여 자치의회 의원의 선출방식과 임기, 자치의회의 조직과 운영 등 그 밖의 사항을 법률로 정한다

제84조 ➀ 행정권은 자치정부와 정부가 행한다.

➁ 자치정부는 기초자치정부와 광역자치정부로 구성하며 자치정부의 조직과 운영, 자치정부의 장의 선출방식과 임기 등은 광역자치의화가 법률로 정한다.

제52조 ➁ 자치의회 의원은 비례대표제로 선출한다.

제56조 ➂ 민의원 의원은 전국을 한 단위로 하여 비례대표제로 선출한다.

제35조 ➁ 16세 이상의 국민에게 선거권이, 18세 이상의 국민에게 피선거권이 있다.

제123조 ➃ 법원은 배심제로 판결함을 원칙으로 한다.

 

환경운동연합 환경법률센터는 환경관련 헌법 개정 목표와 방향을 정하고 국민헌법자문특별위원회에 환경헌법제안서를 제출했다. 환경국가원리를 헌법의 기본원리로 수용하고 환경권의 독자성과 구체성을 확보하는 것을 개정 목표와 방향으로 설정했다.

자연환경과 생명가치를 존중하는 민주적 기본질서를 확고히 하며, 생태적으로 지속가능한 사회발전과 국민생활의 균등한 향상, 지구 생명체의 모든 성원들의 존속·번영 확보를 전문에 명시하고자 했다.

총강에는 국가는 지구 생태계와 미래세대에 대한 책임을 지고, 환경을 지속가능하게 보전하여야 한다는 내용을 신설했다.

기본권 조항으로 미래세대를 포함하여 모든 사람은 건강하고 쾌적한 환경을 함께 누릴 권리를 가지며, 국가는 미래세대를 포함하여 모든 사람이 건강하고 쾌적한 환경을 함께 누릴 수 있도록 하여야 함을 명시했다.

경제 질서 조항으로 국가는 지속가능하고 균형 있는 경제의 발전을 유지할 것을 강조하고, 국토와 자연자원은 모든 국민의 공동자산으로서 국가의 보호를 받으며, 국가는 지속가능한 보전과 개발 및 이용을 위하여 환경계획 및 국토계획을 연계해야 함을 명시했다. 또한 국토관리조항으로 국토의 자연 상태의 보전을 넣었다.

 

개헌이 새로운 국가의 미래 가치로서 녹색가치를 헌법에 담아 생명 존중과 생태순환사회, 평화와 자치를 구현하는 전환의 포인트가 되길 바라는 마음이다.