[연구보고서]보호지역 내 산악관광 개발 문제와 국제 사회 지속가능한 산림관광정책

전국에 케이블카 설치 바람이 불고 있다. 산악관광진흥구역 지정을 위한 정치권과 재계, 지자체의 움직임도 심상치 않다. 경기부양, 투자활성화, 지역경제살리기란 명분을 동반한 채 산지관광 활성화란 이름이 전국에 유령처럼 떠돌고 있는 상황이다. 케이블카는 경제성만으로 사업의 타당성여부를 판단할 수 없다. 운영수익이 나더라도 그 이익이 공적인 곳에 스며들지 않고 고스란히 민간기업으로 흘러들어간다면, 그것은 지역경제발전과 아무런 관련이 없다. 공공성을 상실한 경제적 이익 여부는 우리의 관심사항도 의제가 될 이유도 없다. 개인의 사적 이익을 위해 운영되는 케이블카를 위해 공적 자산인 모두의 산림과 생태계를 내줄 수 없기 때문이다. 케이블카는 지형적, 생태적 특성 상 그것이 놓여 졌을 때 이미 존재하는 그 자리와 가치를 훼손한다면 어둠의 그늘을 드리우는 망이 될 수밖에 없다. 이 연구보고서는 상황의 변화에 주목하려 한다. 갈망을 품은 우리의 시선이 향하는 곳이 과거인지, 미래인지를 가늠하기 위해서는 그 시선이 머무는 곳, 역동적인 현상으로서의 정책의 변화과정에 주목해야 하기 때문이다.

첫 번째 장에서는 현 상황에 대한 이해를 위해 산악관광개발을 위한 규제완화 흐름을 그 논리적 배경과 함께 살펴보고자 한다. 전국적으로 운영되고 있는 케이블카의 영업실태를 파악하고, 새로 추진되고 있는 케이블카 계획과 지자체별로 일고 있는 산악관광진흥구역 지정 움직임을 드러낸다. 보호구역 내 케이블카를 설치하는 일이나 산악관광진흥구역을 지정하는 일이 무엇을 의미하고 상징하는지, 이를 위한 제도적 조처로써의 법률 제정 등 규제 완화 움직임을 다루고자 한다.

두 번째 장에서는 국제사회의 보호지역 정책의 동향에 대해 서술하였다. 국제사회에서 보호지역과 관련한 논의의 흐름과 전개, 발전과정, 그에 따른 제도 변화과정을 살펴본다. 국제사회 보호지역 시스템에 따른 관리기준과 관리 현황, 그 수위 역시 이 보고서의 대상이다. 이는 국내 보호지역 관리시스템을 평가하고 개선방안을 도출시키는데 유용한 참고가 될 것이다.

세 번째 장에서는 국내 보호지역 관리제도의 한계 및 제도개선 방안을 도출해보고자 한다. 보호지역 제도와 보호 및 관리방안이 존재함에도 불구하고 각종 개발 계획 앞에서 무력화되지 않도록 제도적 보완방안을 일례로 제시한다.

네 번째 장에서는 국제사회 산악관광정책의 변화된 패러다임에 주목하고자 한다. 유엔세계관광기구의 지속가능한 관광정책과 유럽연합 관광헌장, 알프스 협정 등을 통해 변화된 관광정책의 기조와 방향을 검토한다.

마지막으로 지속가능한 관광과 산림 관광에 대한 글을 싣는다. 지속가능한 관광의 의미와 개념, 생태관광의 특성과 원칙, 지역발전과의 관계 등을 짚어내고 우수사례를 소개한다. 지속가능한 관광으로 지역주민의 삶과 지역사회에 실질적 발전을 보장한다는 연구결과들이 소개된다.

이 보고서를 위해 원고를 집필해주신 전재경‧황은주(자연환경국민신탁)님과 강미희(서울대학교 농업생명과학연구원)님, “국내 산림보호지역 제대로 보호받고 있는가”토론회에서 발제를 해주신 최재홍(변호사)님, 김민경(서울대학교 아시아에너지환경지속가능발전연구소)님께 감사드린다.

이 연구보고서가 케이블카 사업의 타당성을 진단하는 논쟁에 참고가 되길 바란다.

2016년 8월

사단법인 녹색연합 부설 녹색사회연구소

목 차

제1장 산악관광개발 추진 현황 및 문제
제1절 보호지역 내 케이블카 운영사례 및 산악관광활성화를 위한 규제완화 흐름
1.1 전국 케이블카 운영 실태 및 생태계 훼손사례
1.1.1 전국 케이블카 현황 및 운영실태
1.1.2. 케이블카 설치 및 운영과정에서 드러난 생태계 훼손 사례
1.2. 신규 케이블카 설치 추진 현황 및 사례 검토
1.2.1 신규 케이블카 추진 현황
1.2.2. 신규 케이블카 추진 사례 검토
1.3. 산악관광활성화를 위한 규제완화 흐름
1.3.1. 산지규제완화를 위한 정부와 재계의 동향
1.3.2 산악관광진흥구역 지정 움직임
1.3.3. [산악관광진흥구역 지정 및 운영에 관한 법률(안)]의 문제
제2절 보호지역 지정 제도 및 케이블카 관련 법제도
2.1 보호구역 지정 관련 제도 및 자연공원 내 설치 가능한 시설물
2.1.1. 보호구역 관련 제도
2.1.2. 자연공원 내 설치 가능한 시설물
2.2. 케이블카 사업과 관련한 법제도
2.2.1. 관련 법 제도 종합
2.2.2. ⌜자연공원 삭도 설치·운영 가이드라인⌟
2.2.3. 백두대간 정책에 대한 환경평가 가이드라인
2.2.4. 케이블카 사업 추진 절차
제3절 공공재로서의 보호지역 : 공공재상의 보전과 이용에 관한 기초법리

제2장 국제사회 산악관광정책의 변화된 패러다임
제1절 유럽의 지속가능한 관광 정책의 배경과 추이
1.1. 보호지역 내 지속가능한 관광을 위한 유럽 헌장
1.2. 알프스협정 – 지속가능한 알프스 관광을 위한 국가 간 협정
1.3. 독일의 알프스 구상
1.4. 오스트리아 티롤 케이블카 및 스키장 프로그램과 스위스의 정책 변화
제2절 유엔 관광기구가 지향하는 지속가능한 관광

제3장 국제 사회의 보호지역 정책 동향
제1절 국제사회 보호지역 논의 흐름 및 제도 변화
1.1. IUCN과 세계공원총회
1.2. 생물다양성협약과 국가정상회의
제2절 국제사회 보호지역 시스템
: 세계자연보전연맹(IUCN)의 보호지역 카테고리에 따른 관리기준과 관리 현황
2.1. IUCN 보호지역 카테고리 시스템
2.2. IUCN 보호지역 카테고리 정의 및 목적(카테고리 I과 II를 중심으로)
2.3. IUCN 보호지역 카테고리 관리 목표(카테고리 I과 II를 중심으로)
2.4. IUCN 보호지역 카테고리 유형 간 차이점(카테고리 I과 II를 중심으로)
제3절 케이블카 건설 예정지(자연공원)의 IUCN 카테고리에 따른 적용 및 소결

제4장 국내 보호지역 관리제도의 한계 및 제도 개선 방안
1.1. 국내 산림보호지역 보전정책 및 제도의 한계 점검 및 보호지역 기능강화를
위한 제도개선방안

제5장 지속가능한 지역발전을 위한 산림관광정책 : 지속가능관광과 산림관광
제1절 지속가능관광이란
1.1. 지속가능한 관광의 발전
1.2. 지속가능한 관광의 개념
제2절 지속가능한 관광의 원칙
2.1. 국제지속가능관광위원회
제3절 관련 용어 및 개념의 이해
3.1. 대중관광
3.2. 생태관광
3.3. 자연관광
3.4. 모험관광
제4절 지속가능관광의 세계적 추세 및 주요 활동
4.1. 성장추세 및 시장의 변화
4.2. UN의 지속가능소비·생산 10개년 계획과 지속가능관광 프로그램
제5절 지속가능한 산림관광과 해외사례
5.1. 국내 산림광광 현황
5.2. 해외 우수 사례

첨부자료
1. 환경부 (2011) 자연공원 삭도 설치.운영 가이드라인
2. 첨부자료 2. 환경부 (2010) 백두대간.정맥에 대한 환경평가 가이드라인